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我国农业资源环境保护问题研究—以发展农业循环经济为立足点
更新时间:2010-07-22 02:46:28 阅读:324次
 

一、现状考量——我国农业资源环境保护的多维困境解读

由于沉重的历史包袱和日益增长的人口压力,目前我国农业环境资源形势仍相当严峻,面临的主要问题是:农业生态环境继续恶化,农业自然资源严重不足,质量下降;农业环境污染日趋严重,水土流失,草场退化,土壤沙化和盐渍化等农业生态环境问题相当严重;耕地锐减,农田土壤肥力下降、农用水短缺,供需矛盾日益尖锐等问题还在继续发展;农田、大气环境、土壤、农用水、农畜产品的污染不断加剧。总之,从整体上看,我国农业资源环境条件继续恶化的问题尚未得到有效控制,局部还呈发展趋势,农业环境资源问题仍然十分严重。

() 农业资源环境保护的立法缺失

针对我国农业环境资源的保护,在宪法规定的基础上,我国农业环境资源保护的立法取得了很大的进展,形成了我国农业环境资源保护的基本框架。在综合性立法方面,制定了《农业法》对农业资源与农业环境保护进行了专门规定,制定了《环境保护法》对农业环境资源的保护进行了明确规定。在具体、专项的立法方面,制定了《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《基本农田保护条例》等有关保护和合理利用土地资源的立法;制定了《水土保持法》、《水土保持条例》以及《水污染防治法》等有关防治水土流失和水体污染的立法;制定了《水法》、《防洪法》等有关农业生产安全的立法,等等。它们对我国农业环境资源的保护发挥了重要的作用。

由于我国的农业资源环境保护立法留下了计划经济体制的烙印,也有其特定的缺陷和有待完善之处。首先,农业资源和农业环境立法两大体系并存,是我国农业环境资源立法的一个显著特征。他们是根据不同的自然因素,从不同的角度进行的分类。我国现行的农业资源立法和农业环境立法,虽然在基本原则和指导思想上作了不少协调性的规定,但这种立法体系的并存与分立,不可避免地会造成一些不和谐之处,以致在调整措施与手段上出现矛盾、抵触、割裂与分离现象。同时,也导致了立法上的不少重复。其次,我国现行农业资源环境立法原则性强、可操作性差。在我国的农业资源环境保护领域,党和政府一向注重政策的导向和调整作用。以至于我国农业环境资源保护立法过于政策性和原则性,缺乏应有的规范性和可操作性,以致有些空泛的规定和政策宣言式的规定无法执行,从而严重影响执法效果,同时也给执法部门徇私舞弊提供了可乘之机。最后,我国的农业资源环境立法留有深刻的计划经济痕迹。我国现行的农业环境资源立法主要是在十一届三中全会以后形成的,具有过渡时期立法的明显特征,行政性法规居多,过多地确立和保护职能管理部门的权力和垄断性利益。在立法的指导思想中,管理者与被管理者,行政部门和公民的权利义务是不平衡的,与我国正在蓬勃发展的社会主义市场经济体制不相适应。

() 农业资源环境保护的主体桎梏

随着工业化和人口的发展,人类对自然资源的巨大需求和过度消耗已导致资源环境的削弱、退化、枯竭,严重地制约经济和社会发展,这其中的一个重要原因在于农业资源环境保护主体的环保意识薄弱。第一,政府的决策失灵。政府出面可以对环境资源进行保护,但政府的有限理性往往造成资源环境保护决策的失误,产权的不明晰,高额的管理、监测成本等,这些问题反而会加剧对环境的破坏程度。第二,乡镇企业的环保意识薄弱。由于个人利益和公共利益的冲突,乡镇企业在进行资源开发和生产的过程中为了节约外部成本,往往以牺牲农业资源环境来换取自身的经济效益,不能统筹考虑资源再生、水土保持、灌溉排涝等自然资源的永续利用,而进行竭泽而渔、杀鸡取卵式的掠夺性经营。第三,农民的农业资源环境保护意识急需提高。农民是农业资源环境保护的主体力量。他们的行为和环保意识在某些方面上决定着农业资源环境可持续发展的程度。但由于个人利益的影响,农民往往不能进行合理的环境生态行为,同时由于农村人口相对较分散,公众对环境的关注度相对较弱,尤其是在经济发展与环境保护之间,农村公众更愿意选择前者,往往造成对资源的大肆掠夺和环境的人为破坏。在资源保护过程中,人与人之间还缺乏信任,信用危机对农村自然资源保护也形成了很大的阻碍。第四,农业资源环境执法监管主体的工作力度较弱。目前我国的资源环境执法监管部门存在着重视城市环境执法而忽视农村环境执法的现状,在我国农村缺乏健全的环境保护机构,很多地区没有配备合格的资源环境执法监管人员,由于城乡二元体制的存在,对于实现城乡环境保护监督管理一体化还有很大距离,而农村的环境行政执法基本由环境行政部门实施,并且没有日常性的监控制度和措施,基本采取“末端治理”模式,即发生了环境污染事件后,环境行政部门才会对有关事件进行处罚,这就在无形中加剧了环境的进一步恶化。

() 农业资源环境保护的制度缺位

首先,站在经济制度的角度进行分析,资源环境问题产生的根源在于外部成本与权益的不对称,个体利益与公共利益不匹配,使人们不但不珍惜资源环境,而且还无节制地使用和肆意破坏环境。“产品高价,资源低价,环境无价”是当前资源开发和企业生产过程中生态环境危机普遍存在的现象。在环境保护和个人利益的抉择中,由于私人成本和社会成本的非重合和非对应性,当事人在进行行为抉择时,往往从个人利益出发,没有在进行商品生产时计划好资源环境的损耗成本,采取必要的措施减少对资源环境的破坏、污染和占用,以至于从源头上影响了经济社会发展和资源环境保护的协调发展。其次,站在政治制度的角度进行分析,由于资源环境的稀缺性日益彰显,社会阶层的分化和利益集团的形成,加剧了资源环境利益分配不公的矛盾,地区间资源环境保护责任和利益不平衡的问题也尤为突出。同时由于利益平衡机制没有解决好,国家用于资源环境治理方面的资金不能发挥应有的效力,资源环境的保护和治理往往顾此失彼。再次,站在文化制度的角度进行分析,我国的某些自然资源在世界的占有总量中位居前列,但人均资源占有量往往低于世界平均水平,而在实际生活中,往往又缺乏保护自然环境的文化氛围和文化制度,在社会上保护自然环境还没有成为一种主流文化,在个人私利和资源环境保护的对决中,人们往往选择的还是以牺牲公共资源环境来保全或者获得自身的利益。最后,站在生产制度的角度进行分析,目前,我国的商品生产者基于自身利益的考虑,不计后果地攫取所谓“低价”或“无价”的资源环境,在生产过程中仍然推行粗放型生产方式,对农业采取掠夺性经营。这种增长方式实质是一种“资源—产品—废弃物排放”单线流动的线性农业经济发展模式。其特征是资源的高消耗、污染物的高排放、物质和能量的低利用,没有考虑到生产过程的科学化和生态化,以单纯追求自身经济利益最大化为目的,造成了对资源环境的极大浪费和人为破坏。

() 农业资源环境保护的政策不足

目前,我国在资源环境保护方面并不缺乏相关的生态补偿制度,涉及到该内容的相关政策有10余项,如退耕还林()政策、排污收费制度、生态环境补偿费政策、生态公益林补偿政策、矿产资源税及矿产资源补偿费、水资源费政策、扶贫政策中有关生态补偿的内容、生态移民政策、矿产资源开发的有关补偿政策、耕地占用的有关补偿政策,以及三江源保护工程、流域治理等都涉及生态补偿内容,但都没有很好地发挥应有的作用。造成这一问题的原因往往有多种,例如政策单一、投入不足、低效利用资源等,但主要是管理模式缺乏灵活性,针对不同区域资源环境保护的配套政策不足。同时由于平衡机制的不完善,现有的政策法规下,各部门、各产业现有的涉及农村资源环境保护治理的资金、资源、人才、技术、组织不能够相互协调,高效运作,也导致了一些财政经费的浪费和只争项目经费、缺乏管理的现象产生。另外,生态补偿政策作为生态保护利益平衡的一个杠杆,使生态保护者、收益者和破坏者的环境利益及其经济利益分配关系具有经济激励特征。但目前我国的农村生态补偿力度远远不够,出于对经济效益的追求,一些地方在经营上出现了忽视农业资源环境可持续发展的短期行为,例如以经济林替换天然林的行为;同时很多乡镇政府(尤其是中西部地区)艰难的财政状况,是造成基层政府对环境保护工作缺乏积极性、导致恶性资源开发的重要原因。

二、理性分析——我国农业资源环境保护的立足点导入

“循环经济”这个词,一般认为是美国经济学家肯尼斯·鲍尔丁在20世纪60年代提出来的,他将人类生活的地球比做太空中的宇宙飞船,要靠不断消耗和再生自身有限的资源而生存,提出如果不合理地开发自然资源,当超过地球承载能力时就会走向毁灭,只有循环利用资源,才能持续发展下去。

()溯源探究:发展农业循环经济是农业资源环境保护的必然选择

循环经济作为符合持续发展理念的经济增长模式,是以资源高效利用、循环利用为核心,以“减量化、再利用、资源化”为行为原则,以“低消耗、低排放、高效率”为特征的发展模式,是对“大量生产、大量消费、大量废弃”的传统增长模式的根本变革。改变了长期以来传统农业造的环境污染、生态破坏、资源浪费等问题,实现了社会、经济和生态的持续发展。将循环经济理念应用于农业生产实践中逐步成为国内外研究的热点。

1.我国国情的现实需要我国是世界上最大的发展中国家,基本国情是人口众多,资源相对贫乏,生态环境脆弱,资源人均占有量在世界上处于较低水平。目前我国工业化刚刚进入中期阶段,素称地大物博的中国,己经难以承载日益迅速膨胀的资源需求,可以说,当前我国资源的匾乏、生态环境破坏问题是历史上任何国家都不曾遇到过的,对我国经济社会的可持续发展构成了严重威胁。因此,随着未来工业化、城市化的快速发展以及人口的不断增长,在资源存量和环境承载力两个方面我国都已经不起传统经济形式下高强度的资源消耗和环境污染,必须利用高新技术和绿色技术改造传统经济,大力发展循环经济,使我国经济社会真正走上可持续发展的道路。

2.当前农业生产方式的客观要求。虽然我国经济持续高速增长,国力明显增强,人民生活得到了很大的改善,但由于走的是传统经济发展之路,沿用“三高一低”(高投入、资源和能源消耗大、高污染,效益低)的粗放型模式,以末端处理为环境保护的主要手段,遵循着“资源—产品—废弃物排放”的单项流动的线性发展模式,必然使原本就十分脆弱的资源基础和生态环境遭受更加严重的破坏。在资源短缺的情况下,追求农业作为产业的增长,其结构越会导致化学物品投入的增长,在生产过程中大量运用农业机械、施用化肥、农药,使食品安全性受到影响;农机具、石油燃料的广泛应用增加了对大气的污染;养殖业的迅猛发展造成了畜禽粪便无法全部用作农家肥,排入河中又造成了新的污染。上述问题如不尽快予以解决,将严重阻碍农业可持续发展步伐,使农业生态环境状况进一步恶化,因此,必须尽快推行农业循环经济。

()成效分析:发展农业循环经济是农业资源环境保护的有效途径

循环经济的本质是一种生态经济。走以最有效利用资源和保护环境为基础的农业循环经济之路是全面建设农村小康社会、加快农业现代化的必然选择,是保护农业自然资源的有效途径。

1.是提高农业资源和能源利用效率的有效途径。农业循环经济以资源的“减量化、再利用、再循环”为基本原则,积极发展各种节约型农业;对各种农产品、初加工副产品反复利用、反复加工使其不断增值;将农业生产环节产生的各种废弃物,例如作物秸秆、牲畜粪便、海产品的贝壳、农产品加工业的下脚料等,变成资源,为其找到新的循环利用途径,使生产或消费产生的废弃物无害化、资源化、生态化。有效提高农产品投入品的利用效率,从根本上达到了节约资源,缓解经济发展与资源不足之间矛盾的目的。

2.是改善农业生产条件和环境的有效途径。农业循环经济实现了农业产业内部物质与能量的相互交换、互为原料和废弃物资源化,可以改善农业生产条件和环境。比如,以产业为链条,将种植业、养殖业和农产品加工业联为一体,使上游产业的产品或废弃物转变成下游产业的投入资源,通过多层次产业间的物质和能量交换,在同一个产业系统中,提高资源和能源的利用率,从而使资源和能源消耗少、转换快,废弃物利用高,减轻环境污染。同时,以生态农业的提升和整合为基础,通过合理投入现代化技术,使农业生态系统维持理想状态并保持良好的物质能量循环,可以达到人与自然的协调发展。

3.是促进农业产业结构调整和提高农业产业化水平的有效途径。农业循环经济按照“资源-产品-再生资源-再生产品”闭环型物质流动模式,能有效地促进资源的综合利用和开发,带动农业产业结构的调整和优化升级。将种、养、加工等环节有机地联结起来,延伸了农业产业链,深化了农产品加工,增强了农业发展的后劲,有效地提高了农业产业化水平。

三、和谐路径——我国农业资源环境保护制度的良性架构

() 宏观政策:农业资源环境保护的全局指导

保护农业自然资源环境的行为,涵盖了地区的局部利益和整个中华民族的利益,当区域之间、行业之间的利益冲突复杂,市场的力量无法调节时,就要通过国家宏观制度安排,来解决管理及利益分散性与环境保护整体性在客观上的矛盾,协调各种利益主体的冲突。首先,政府要充分发挥其宏观调控的作用,结合保护农业资源环境的需要,给予政策上的扶持,建立硬性的约束机制,制定统一的评价标准,用“看得见的手”制约、限制高能耗、高污染生产部门的发展,创造优化的制度环境。由于规模经济是企业实现资源消耗减量化的重要手段,没有规模经济就不可能实现单位产出的资源消耗最小化,政府要加大对企业的整顿,使其逐步从粗放型生产方式转向集约型生产方式,并实现规模经营,帮助其对集中排放的废弃物进行循环利用,实现资源环境的可持续发展。其次,国家还要加强宏观调控,进行合理的区域分工,明确不同的区域功能定位,对其进行补偿,使得私人成本与社会成本大体一致。对从事资源环境保护的地区或个人进行必要的生态补偿,使他们得到应有的利益补偿,以减少利益冲突。最后,政府在新农村建设的规划中,应保持农业资源环境保护与新农村建设同步,使农业资源环境保护能够在新农村建设的规划中得到体现。建设新农村基础设施时,必须进行环境影响评价,建立垃圾、污水、废水、废弃的处理处置设施和采取防止水土流失、植被破坏的措施。在新农村生活垃圾和污水处理系统建设中,也应推行对项目建设前的环境检测和环境影响评价,防止这些项目建设和生产过程中再度造成农业环境污染和生态破坏。

() 法律规范:农业资源环境保护的主体力量

首先,在立法上,一方面,要把可持续发展原则确立为我国农业环境资源立法中的一项重要指导原则,完善农业环境资源保护的基本法律制度和措施。我国现行农业资源环境立法虽然在某种程度上减缓了农业环境的恶化,但从整体上看,仍过于原则,缺乏健全的制度和措施作保障。应在基本法律制度中体现和完善农业资源环境的保护责任制、农业资源环境规划制度、农业生态环境的考核制度等具体制度的相关规定。另一方面,要完善农业环境资源保护法律法规体系。现有农业环境资源保护的法律法规,多半从保护和合理利用某一农业自然资源出发,往往对资源间的整体联系及资源作为农业环境组成部分所具有的多功能性考虑不足,缺乏综合调整保护的规定。客观上需要制定一项综合性的农业环境管理条例或农业资源与环境保护条例,把各种农业环境因素作为一个统一的整体。把农业环境资源保护的一些重大问题全面规定下来,对各项具体的农业环境资源立法起协调指导作用。其次,在执法上,要规范执法程序,加大执法力度。行政人员在依法行政和公正执法的前提下,加强而忽略对有破坏农业资源环境行为的人员的管理,并适时增加对其惩罚力度。再次,在司法上,人民法院和人民检察院对涉及到农业资源环境的法律案件,特别是环境公益诉讼案件,要认真审查,做出有利于保护农业资源环境的的公正判决。最后,在守法上,人们要通过多层次的宣传教育,认识到保护农业资源环境对于实现经济和社会的可持续发展,以及全面建设小康社会的重要性,认真遵守相关的农业资源环境保护的法律法规,使农业资源节约利用和生态环境保护成为全社会的自觉行动。

() 公益诉讼:农业资源环境保护的运作关键

随着我国环境问题的日益严重,大气污染、水体污染、森林锐减、臭氧层空洞等等无不威胁着人民的健康和社会的可持续发展。我国环境污染未能得到有效控制的重要原因之一就在于缺乏公众参与环境保护的有效机制。而环境公益诉讼正是解决这一问题的有效途径。越来越多的公民环境诉讼投诉无门,迫切需要我国尽快建立和完善环境公益诉讼制度,使公众都可以基于生态环境公益而起诉环境污染者或破坏者,以及怠于环境执法的部门,从而形成对环境执法的外在压力。第一,要建立起环境公益诉讼的民众基础。要使广大公众有效地参与环境公益诉讼,首先得要求他们要有较高的环境保护意识,必须使依法治国的理念深入人心,同时也要加强政府对环境保护的宣传力度,为环境公益诉讼制度的推行创造良好的条件。目前各种类型的民间环保组织也大量涌现,在环保事业方面发挥着不容忽视的作用和影响力,民间环保组织可以将一定范围内个人的力量聚合在一起,并与公民个体一起成为环境公益诉讼的民众基础。赋予这些社团提起环境公益诉讼的权利与当代环保途径多元化和社会化的趋势是相符合的。第二,完善我国环境公益诉讼的制度设计。要建立和完善我国的环境公益诉讼制度,还需要在原告范围拓宽、举证责任分配、降低诉讼费用等多方面进行制度配套。在许多环境污染事件中,由于受污染的主体不确定,或者受害人一时拿不出污染者的排污证据,在起诉后法院往往会依据该条而不予立案,使得公民和民间组织就无法对破坏环境的行为提起诉讼。事实上任何公民都是环境权益的保护者和享有者,因此我国在相关法律中应拓宽环境诉讼原告的范围,更好地提高公民保护环境的积极性和参与意识;在环境诉讼中污染者或侵害公益的违法者大都是占有优势的企业集团或政府,他们一般都拥有资金、信息和技术优势。而原告方则往往处于劣势,对侵害环境公益的行为难以取得证据。因此,在环境污染侵权诉讼中,我国应借鉴国外举证责任倒置的原则,规定环境公益诉讼的原告仅需负较轻的举证责任;由于环境侵权案件往往牵涉面较大且涉及众多复杂专业知识,原告往往也需要付出昂贵的技术鉴定费用。这往往为民间组织与个人难以承受。因此,为了鼓励民众对环境公益的保护请求,我国在立法中对环境公益诉讼费用的负担应作出有利于原告的规定,减轻民众提起环境公益诉讼所需的费用。

() 循环经济:农业资源环境保护的最终归属

循环经济的本质是一种生态经济。走以最有效利用资源和保护环境为基础的农业循环经济之路,是缓解农业资源压力、保护生态、清洁资源、促进农业和农村经济可持续发展的战略举措。在人、自然资源和科学技术的大系统内,在资源投入、企业生产、产品消费的全过程中,要把传统的依赖资源消耗的线性增长的经济,转变为依靠生态型资源循环来发展的经济。

第一,要加快创新多样化的农业循环经济模式。利用科技成果研究具体的农业循环经济模式是实现农业现代化、保护农业资源环境的有效举措。对于已经开发出来的优良循环经济模式,如综合利用沼能,农作物秸秆还田,农业节水、节种、节肥、节药、节油技术等技术要进一步改进、推广;对于如何应用生物技术、核技术等高新技术手段加大对农产品的深加工和有机废弃物的再利用要进一步加大研究、创新的力度;另外,利用微生物资源,加强各种资源的规划和管理,比如在做好重大水利工程建设的同时,抓好对中小河流的治理和重点流域水污染的综合防治工作,加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套,积极鼓励农民兴修小型水利设施,大力推广旱作节水农业技术。

第二,建立起促进农业循环经济发展的目标管理责任制。一方面,要开展多层次的宣传教育活动,充分发挥农民的主体作用,培养他们人与自然和谐共存的生态价值观,使农业循环经济的理念深入人心,调动农民参与发展农业循环经济的积极性,使农业资源节约利用和生态环境保护成为全社会的自觉行动。另一方面,各级政府管理部门也要有责任感和危机意识,把发展农业循环经济作为促进农业增效、农民增收和保护农村环境的重要举措来抓,有关部门积极配合,建立明确的目标管理机制,保证各项工作落到实处。

第三,合理利用循环经济的“减量化”和“再利用”原则。所谓“减量化”就是在农业生产过程中要做到节地、节水、节肥、节药和节种。同时还要大力推广各种先进的节电、节油技术、设备、产品、工艺和科学的管理方法,节约广大农村的生产生活用电、用油和用煤,从各个方面保证减少农业生产过程对资源的消耗。同时要坚持并灵活运用“再利用”原则,必须做强农产品加工业。根据再利用原则的要求,对各类农产品、山区土特产品、林产品、水产品及其初加工后的附产品及有机废弃物等,利用生物技术、工程技术、核技术等高新技术手段,进行成分分析,开发新的产品,延伸产业链,反复加工,深度加工,不断增值。不仅加工企业本身不再产生污染,而且可扩大企业规模,提高经济效益。

作者:admin888
编辑:admin888
来源:中国农业信息

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